КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ
Автор: Станислав Власенко Дата: 15.03.2005 18:01
В ході реформи системи територіального управління в Україні має відбутися перерозподіл повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх з метою наближення надання державних та громадських послуг безпосередньо до їх споживачів, а також розвантаження центральних органів виконавчої влади від невластивих для них функцій оперативного господарського та соціального управління і створення умов для проведення більш ефективної політики у вирішенні питань загальнодержавного значення, здійснення цілеспрямованої стратегії соціально-економічного розвитку країни, яка б забезпечила конкурентні переваги нашої держави у міжнародному співтоваристві.
В той же час, демократизація процесу управління економічним розвитком передбачає значне обмеження втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування в господарську діяльність суб’єктів підприємницької діяльності, створення умов для широкого залучення бізнесу та третього сектору до надання послуг у сфері життєзабезпечення громадян у місцях їх проживання, налагодження партнерських стосунків між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, з однієї сторони, та діловими колами і громадськими організаціями — з іншої, у сфері забезпечення місцевого і регіонального розвитку.
Дотримання принципів децентралізації державного управління і субсидіарності передбачає формування компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування знизу догори, тобто починаючи з низового рівня (територіальна громада) – до відання місцевого самоврядування слід віднести всі публічні справи, які спроможна вирішувати територіальна громада та її органи місцевого самоврядування. Тобто, органи місцевого самоврядування первинного рівня перетворюються на органи публічної влади з відповідними повноваженнями по наданню всього спектра громадських та управлінських (адміністративних) послуг громадянам і юридичним особам на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. При цьому, територіальна громада повинна бути дієздатною у своєму праві самостійно вирішувати суспільні питання місцевого значення. Відповідно, до компетенції органів місцевого самоврядування більш високого територіального рівня мають бути віднесені лише ті питання, які зачіпають інтереси населення району, області в цілому або не можуть бути вирішені на низовому рівні, а до компетенції органів виконавчої влади включаються питання, які вимагають централізованого керівництва, виходять за межі можливостей органів місцевого самоврядування або не відповідають їх завданням та функціям.
Для забезпечення формування компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування “знизу догори” необхідно в практичній площині реалізувати принципи функціонування місцевого самоврядування на первинному рівні, закладені в Європейській хартії місцевого самоврядування:
Повсюдність місцевого самоврядування - воно має здійснюватися на всій території України. Повне або часткове обмеження права територіальної громади на місцеве самоврядування в межах окремих територій не може бути пов’язане з їх місією (наприклад, виконання столичних функцій тощо), а можливе лише у виключних випадках – необхідність захисту конституційного ладу, екологічна катастрофа, забезпечення оборони країни тощо – і лише на підставі закону (наприклад, Чорнобильська зона).
Територіальність місцевого самоврядування - юрисдикція територіальної громади розповсюджується на всю територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці, воно має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної. В межах території адміністративно-територіальної одиниці не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб’єктами права на місцеве самоврядування.
Дієздатність територіальних громад і регіональних спільнот вимагає реальної спроможності територіальних громад і спільнот самостійно і в повному обсязі вирішувати питання місцевого та регіонального значення, віднесені до їх відання, на підставі власної і достатньої матеріально-фінансової та ресурсної бази на рівні гарантованих державою соціальних стандартів.
Правова самостійність (самоврядність) місцевого самоврядування – повноваження, якими наділяються територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування, повинні бути повними і виключними, тобто не можуть належати іншим органам. В межах цих повноважень територіальні громади та органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно та ініціативно.
Організаційна самостійність місцевого самоврядування – територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування, виходячи з місцевих потреб та необхідності забезпечення ефективної діяльності, повинні мати можливість самостійно визначати власні внутрішні виконавчі структури, а будь-який адміністративний нагляд за діяльністю зазначених суб’єктів місцевого самоврядування має здійснюватись лише для забезпечення дотримання Конституції і законів.
Матеріально-фінансова самостійність та спроможність – територіальна громада та відповідні органи місцевого самоврядування повинні вільно володіти, користуватися та розпоряджатися комунальною власністю та власними фінансовими ресурсами, обсяг яких відповідає розмірам самоврядних повноважень.
Підзвітність і відповідальність органів місцевого та регіонального самоврядування перед територіальними громадами, спільнотами характеризує ці органи як такі, що утворюються і функціонують з метою найбільш повного задоволення потреб та реалізації інтересів жителів адміністративно-територіальних одиниць, вимагає запровадження дієвих механізмів контролю територіальних громад і спільнот за їх діяльністю.
Гласність вимагає обов'язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків в системі територіальної організації влади, широкої поінформованості громадян про організацію та діяльність органів публічної влади.
Державна підтримка і гарантованість місцевого самоврядування визначає обов'язок держави правовими, організаційними й матеріально-фінансовими засобами сприяти розвиткові місцевого самоврядування з метою ствердження демократичних засад організації суспільства, підвищення ефективності управління суспільнозначущими справами.
1. ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ РОЗМЕЖУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ В СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ, МІЖ ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
У зв’язку із змінами у статусі місцевих державних адміністрацій, створенням при обласних і районних радах відповідних виконавчих органів (що передбачене змінами до Конституції України відповідним законопроектом 3207–1), пропонуємо за обласними державними адміністраціями залишити питання забезпечення виконання Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян, координацію діяльності територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, виконання контрольно-наглядових функцій, зокрема з питань контролю за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України, інших актів законодавства, та питання, які вимагають державного управління і не віднесені до сфери місцевого самоврядування. Окрім цього, необхідно розглянути можливість (доцільність) покладання на місцеві державні адміністрації укладання з обласними радами угод щодо регіонального розвитку і надання державної допомоги у відповідності до програм подолання депресивності окремих територій.
З огляду на ліквідацію районних державних адміністрацій, пропонуємо координацію діяльності місцевих органів виконавчої влади (місцевих підрозділів центральних органів виконавчої влади) на території районів здійснювати через утворення районних представництв відповідних обласних державних адміністрацій.
Розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів повинен здійснюватись таким чином, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина, а з другого, - ці органи мають володіти організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, що забезпечують обсяг та якість соціальних послуг, які надаються населенню відповідно до загальнодержавних соціальних стандартів. За функціональними ознаками ці повноваження поділяються на:
- забезпечення функціонування систем життєзабезпечення як громадян, так і юридичних осіб;
- управління установами та підприємствами, які надають соціальні (громадські) послуги населенню;
- контроль за використанням господарюючими суб’єктами природних ресурсів в межах адміністративно-територіальної одиниці.
Обсяг повноважень європейських органів місцевого самоврядування первинного рівня (сільські, селищні, міські громади) залежить від встановлених національних стандартів надання соціальних послуг (у фінансовому вимірі у тому числі) та рівня бюджетного забезпечення конкретної територіальної громади. В залежності від стану соціально-економічного розвитку в країні визначається перелік обов’язкових і необов’язкових послуг, які повинні надаватись громадянам. Вирівнювання обсягу бюджетного забезпечення здійснюється шляхом надання права муніципалітетам встановлювати рівень комунальних податків (на доходи фізичних та юридичних осіб), перерозподілом асоціаціями органів місцевого самоврядування коштів муніципального фонду вирівнювання та дотаціями з державного бюджету на виконання обов’язкових повноважень. За такими підходами в європейських країнах через місцеві бюджети розподіляється 40 – 65 відсотків доходів консолідованого бюджету.
У зв’язку з відсутністю в Україні розроблених нормативів фінансового забезпечення існуючих державних соціальних стандартів і, відповідно, неможливістю визначити нормативи мінімального бюджетного забезпечення, видаткова частина місцевих бюджетів на цей час формується за галузевим принципом на формульній основі, на основі галузевих фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного мешканця або споживача соціальних послуг з коригуючими коефіцієнтами, що враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг різними адміністративно-територіальними одиницями з задіянням процедури фінансового вирівнювання по видатках, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Але галузеві фінансові нормативи бюджетної забезпеченості визначаються Мінфіном “в межах наявних бюджетних ресурсів” і тому, в більшості своєму, не враховують наявні потреби конкретних органів місцевого самоврядування. Так, за даними обласних фінансових управлінь, обсяги видатків, розраховані за Формулою розподілу міжбюджетних трансфертів для різних галузей місцевих бюджетів, становлять:
- 15 – 20 % фактичної потреби на утримання органів місцевого самоврядування;
- 20 – 30 % фактичної потреби галузі фізкультури і спорту;
- 40 – 60 % фактичної потреби на заробітну плату працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ культури;
- 50 – 70 % фактичної потреби на заробітну плату працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ охорони здоров’я;
- 60 – 80 % фактичної потреби на заробітну плату працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ галузі освіти.
Таким чином, розрахункові показники видатків на надання соціально-культурних послуг не враховують стану бюджетних закладів, які надають ці послуги, особливостей їх утримання (автономне чи централізоване тепло- і водопостачання, газове, вугільне чи електричне опалення – різниця досягає п’яти разів), коштів на поточні видатки з утримання, ремонту та придбання обладнання. Місцеві ради для вирішення цих проблем залучають кошти з іншої частини бюджету (від 20 до 60 % доходів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів ідуть на фінансування делегованих державою повноважень) та власні надходження бюджетних установ за надання платних послуг. Видаткова частина місцевих бюджетів первинного рівня (як загальна, так і по галузевому розподілу), у перерахунку на одного мешканця, відрізняється в десятки разів як в регіональному розрізі, так і в межах одного району. Такі ж відмінності і у видатках на утримання однотипних бюджетних установ. Тобто, діюча модель фінансового вирівнювання не дає ніякої фінансової самостійності органам місцевого самоврядування, вони залежать від розрахованого Мінфіном обсягу дотації вирівнювання (або обсягу коштів, що вилучаються до державного бюджету) і не виконує головної функції – надання жителям соціальних послуг на рівні державних соціальних стандартів, незалежно від місця їх проживання.
Видатки місцевих бюджетів на виконання власних повноважень (видатки, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) з забезпечення життєдіяльності населення плануються по залишковому принципу і ніяким чином не пов’язані з фактичним станом інфраструктури життєзабезпечення (житлово-комунального господарства, доріг та інших 15 повноважень, встановлених Бюджетним кодексом).
Є й інші проблеми існуючого адміністративно-територіального устрою, які потребують негайного вирішення, зокрема:
1. Значна частина самоврядних адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня (сіл, селищ, міст районного значення) та районів сьогодні не мають необхідних фінансових та економічних ресурсів для надання повноцінних громадських, державних, комунально-побутових та соціально-культурних послуг.
Довідково: з 172 міста республіканського та обласного значення тільки 81 не потребують дотацій з державного бюджету, а з 488 районів – тільки 8. Для переважної більшості сільських рад обсяг дотацій з державного бюджету складає 70 – 90 відсотків видатків місцевих бюджетів.
2. Не узгоджена система адміністративно-територіальних одиниць, коли у межах адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти, територіальні громади яких виступають самостійними суб`єктами місцевого самоврядування. Це створює проблему розмежування самоврядних прав різних територіальних громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці.
Довідково: в адміністративних межах міст республіканського та обласного значення діють 35 рад малих міст.
3. Відсутня достатня правова база по розмежуванню сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня, що приводить до дублювання функцій та появи недостатньої відповідальності.
4. Не визначена чітка процедура та вимоги з надання окремих статусів адміністративно-територіальним одиницям.
Довідково: 14 містам з чисельністю населення менше 20 тисяч надано статус міст республіканського та обласного значення, продовжується процес подрібнення сільських рад – з 8,5 тис. у 1978 р., їх кількість збільшилась до 10,3 тис. у 2001 р., що ускладнює процес формування державного бюджету
Таким чином, упорядкування розподілу повноважень між рівнями місцевого самоврядування залежить від моделі реформи адміністративно-територіального устрою. Якщо головним завданням реформи адміністративно-територіального устрою буде утворення дієздатних територіальних громад, забезпечених як з точки зору фінансів, так і ресурсів, які в змозі будуть самостійно вирішувати закріплені законом повноваження за принципами Європейської хартії місцевого самоврядування, самий значний обсяг повноважень по безпосередньому наданню всього комплексу адміністративних і громадських послуг населенню буде покладено на первинний рівень адміністративно-територіальних одиниць – сільські, селищні, міські громади.
За європейськими стандартами громади первинного рівня, на додаток до повноважень, закріплених Бюджетним кодексом України, опікуються і загальною середньою освітою. Чисельність населення таких муніципальних одиниць (з точки зору дієздатності та економічної доцільності) повинна бути не менша 5000 жителів. Утворення таких адміністративно-територіальних одиниць можливе за умови прийняття законопроекту 3207-1 (яким вводяться нові адміністративно-територіальні одиниці – сільські, селищні, міські громади, до складу яких можуть входити один, або декілька населених пунктів – сіл, селищ, міст). При чисельності жителів адміністративно-територіальних одиниць не менше 5000 осіб, в Україні можливо утворення 2500 – 4500 таких одиниць (замість існуючих 12000). Визначення для кожної одиниці мінімального рівня місцевого бюджету (у частині видатків, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) дозволить перейти до безпосередньої взаємодії їх з Мінфіном (з питань вирівнювання). Мінімальний рівень місцевого бюджету на сьогодні можливо обчислити як суму видатків 2004 року на утримання всіх діючих на території населених пунктів, які будуть входити до складу новоутворених адміністративно-територіальних одиниць, бюджетних установ (враховуючи мінімальний рівень видатків на їх утримання, заробітну плату персоналу та комунальні послуги). Законодавче закріплення принципу, що рівень видатків, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, ні за яких умов не будуть нижчими за визначений мінімальний рівень місцевого бюджету, надасть відносну самостійність органам місцевого самоврядування у його формуванні, а вільне розпорядження доходами, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, надасть їм можливість суттєво впливати на якість надання громадських послуг жителям та направляти їх частину на розвиток.
Найбільшою проблемою, яку необхідно вирішити при проведенні адміністративно-територіальної реформи - це неможливість забезпечення утворення повноцінних у своїй спроможності сільських, селищних громад виходячи із пішохідної доступності усіх мешканців громади до її центру (4-6 км) по всій території України.
Вирішення цієї проблеми вбачається у законодавчому затвердженні посадової особи місцевого самоврядування у віддалених населених пунктах (староста або війт), наділення його обмеженим обсягом повноважень (наприклад, комунальні бюджетні установи, благоустрій, підготовка пропозицій щодо використання природних ресурсів для розгляду сільською радою тощо). Формування при ньому в обов’язковому порядку органу самоорганізації населення. Функції старости (війта) можливо покласти на депутата сільради від населеного пункту.
Пропонується перегляд повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів провести за функціональною ознакою.
До відання громад первинного рівня мусить бути віднесене: соціальне забезпечення (дитячі дошкільні заклади, догляд за особами похилого віку та інвалідами, турбота про сім'ю та молодь); початкові та середні школи, вечірні школи; охорона здоров’я та первинна медична допомога; планування; використання землі, природних ресурсів та охорона довкілля; дозвілля та культурна робота; благоустрій, утримання доріг, вулиць, парків тощо; рятувальна служба, в тому числі пожежні підрозділи, цивільна оборона; громадський транспорт; технічний сервіс (водопостачання, каналізація, теплопостачання, енергозбереження тощо); контроль за дотриманням санітарних норм та профілактика.
Місцеві ради ухвалюють головні для громади рішення. Тільки до їх повноважень належить затвердження бюджетів, визначення структури управлінь або відділів виконавчого органу ради, обрання їх посадових осіб із депутатів ради (переліки управлінь і відділів, які повинні очолюватись депутатами ради, можна визначити в законодавчому порядку або у вигляді рекомендацій), призначення керівників фінансових контрольних органів ради, встановлення обсягів заробітної плати обраних посадових осіб, а також оцінка результатів діяльності як посадових осіб, так і виконавчого органу в цілому. У такому випадку створюється баланс владних повноважень і відповідальності між радою та відповідним головою громади, що особливо важливо при запровадженні пропорційної системи у виборчий процес на місцях.
Повноваження районних і обласних рад доцільно визначити окремо, без дублювання повноважень територіальних громад, що потребує законодавчого визначення понять: регіональна власність, регіональні фінанси, регіональні бюджети, регіональні податки тощо.
До сфери компетенції районних органів місцевого самоврядування можна було б віднести питання організації надання спеціалізованої стаціонарної медичної допомоги, організації стоматологічного обслуговування, психіатричної медицини; підготовка молодшого медичного персоналу; навчання і підготовка спеціалістів в ПТУ та коледжах; організації і утримання місцевої міліції; утримання доріг районного значення і транспортне обслуговування, а також театральну і музичну діяльність. Необхідно розглянути можливість (доцільність) створення на районному та обласному рівнях комунальної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, працівників комунальних установ та підприємств (тобто, створення комунальних вищих навчальних закладів та закладів професійно-технічної освіти).
Окрім цього, доцільно розглянути можливість створення екстериторіальних округів (на території району або міжрайонних), у яких зосереджується діяльність державних органів влади з надання специфічних послуг районним співтовариствам та юридичним особам – судові, податкові, прокурорські, шкільні округи тощо.
Вважаємо за необхідне переглянути порядок обрання депутатів районних рад. З метою підкреслення, що районна рада представляє спільні інтереси сільських, селищних, міських громад пропонуємо закріпити положення про співпадання меж виборчих округів з територіальними межами громад.
ДОВІДКА: реформування територіальної організації влади повинно стосуватись і зміни меж районів, приведення чисельності їх населення до оптимальних розмірів (пропонуємо за європейськими стандартами не менше 60 тисяч жителів). Сучасний стан - із загальної чисельності 489 районів:
- 1 район (Чорнобильський – не має населення та адміністрації);
- 7 районів з чисельністю населення більше 100.000 осіб
(найбільший Харківський р-н Харківської обл. – 181,6 тис. осіб);
- 230 районів з чисельністю населення менше 40.000 осіб;
- 23 райони з чисельністю населення менше 20.000 осіб
(найменші Народицький р-н Житомирської обл. – 10,9 тис. осіб, Перенівський р-н Харківської обл. – 11,4 тис. осіб).
Оптимізація районного поділу зменшить їх чисельність до 250 – 300.
У сфері компетенції обласних рад пропонується залишити питання, які визначені діючим Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” без можливості їх делегування державним адміністраціям.
Для кожного рівня органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади закон обов’язково має встановити перелік повноважень, які не можуть бути вилучені, передані або делеговані іншим органам. Обов’язково потребує законодавчого визначення перелік питань, які вирішуються безпосередньо територіальними громадами (наприклад, визначення меж громадських зон відпочинку, парків, сіножатей тощо).
У Законі можна було б запровадити поділ повноважень органів місцевого самоврядування на обов'язкові та добровільні. Прикладом добровільних зобов'язань могли б стати культурна, спортивна робота і організація дозвілля, створення комунальної системи енергопостачання, а прикладом обов'язкових для громади завдань — охорона здоров'я, надання визначених законом інших соціальних послуг тощо.
Різниця між обов'язковою і добровільною сферами діяльності полягає у наступному:
по-перше, діяльність в необов'язковій сфері громади можуть досить легко припинити або змінити, хоча на практиці саме добровільна діяльність буде становити ядро завдань та функцій місцевого самоврядування;
по-друге, межі обов'язкової діяльності громад слід чітко визначити законом, і вона підпадатиме під державний нагляд;
по-третє, за своїм змістом виконання багатьох завдань в обов'язковій сфері означає здійснення владних повноважень по відношенню до конкретної приватної особи, наприклад, надання дозволу на будівництво, що не є характерним при виконанні добровільних завдань;
по-четверте, фінансування видатків на необов’язкові повноваження здійснюються за рішенням громади за рахунок доходів, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.
Для кожного рівня органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади закон обов’язково має встановити перелік повноважень, які не можуть бути вилучені, передані або делеговані іншим органам (самоврядні повноваження).
Інша модель реформи адміністративно-територіального устрою передбачає створення первинного рівня місцевого самоврядування на районному (волостному) рівні. Тобто, надання всього комплексу адміністративних і громадських послуг населенню сільських, селищних, міських районного значення населених пунктів буде покладено на районні органи місцевого самоврядування. У такому випадку кількість жителів районних адміністративно-територіальних одиниць повинна бути в межах 15 – 30 тис. осіб, на території України орієнтовно буде утворено 1500 – 2000 таких одиниць, які також будуть безпосередньо взаємодіяти з Мінфіном. Така модель розвиває існуючу територіальну організацію влади щодо організації базового рівня місцевого самоврядування на районному рівні. Подібна модель запроваджена у скандинавських країнах. При утворенні таких адміністративно-територіальних одиниць постає питання з процедурними питаннями наданням адміністративних послуг жителям населених пунктів, які входять до їх складу (кількість населених пунктів від 7 до 15, відстань від адміністративного центру 30 – 50 км). Тобто, в більшості цих населених пунктів необхідно утворювати адміністративний підрозділ районного виконавчого органу і, відповідно, делегувати окремі повноваження по наданню послуг. Інші проблеми:
– порядок розподілу коштів місцевого бюджету, адже від цього залежить які села, селища будуть перебувати в занепаді, а які будуть розвиватись;
– необхідність утворення в кожній базовій адміністративно-територіальних одиниці районних лікарень, театрально-концертних закладів, психіатричних закладів та будинків пристарілих тощо;
– для виконання повноважень з утримання доріг, транспортного забезпечення (на міжрайонному рівні) необхідно утворення спеціалізованих підприємств це стосується також системи підготовки кадрів для районних бюджетних установ (освітніх, медичних).
Впровадження цієї моделі потребує розробки нового законопроекту щодо внесення змін до Конституції з визначенням понять районного рівня місцевого самоврядування, районної комунальної власності та її співвідношення з правом комунальної власності територіальної громади населених пунктів, порядку утворення виконавчих органів районної ради та порядку надання жителям адміністративних послуг тощо. Нормативно-правова база системи місцевого самоврядування також потребує суттєвої переробки на нових засадах.
2. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ ДЕЛЕГУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ
В СИСТЕМІ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ
Реформування територіальної системи управління має передбачати встановлення більш досконалого порядку делегування органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування своїх повноважень, який би передбачав, що таке делегування має здійснюватися лише в разі потреби і тільки на добровільних засадах. Слід визначити форми фінансового та матеріально-технічного забезпечення реалізації таких повноважень, відповідальність та процедуру здійснення контролю за їх виконанням, сприяти запровадженню в місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування національних та міжнародних стандартів з питань надання управлінських послуг.
Мають бути створені належні механізми забезпечення відповідальності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх керівників перед територіальними громадами, районними та обласними спільнотами за сталий розвиток відповідних територій та якісне надання відповідних управлінських послуг.
Делегування повноважень – наділення законом (делегування законом) або відповідним договором (делегування договором) органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування одним або кількома окремими повноваженнями, які віднесені законом до компетенції іншого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Окремі повноваження органів виконавчої влади можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування, якщо їх виконання в системі місцевого самоврядування сприятиме соціально-економічному розвитку територіальних громад та покращанню якості надання населенню адміністративних і соціальних послуг, забезпечить ефективне використання бюджетних коштів, необхідних для їх виконання.
Повноваження органів виконавчої влади не можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування у наступних випадках:
а) якщо вони віднесені Конституцією та законами України до компетенції Кабінету Міністрів України або центральних органів виконавчої влади України;
б) якщо вони віднесені законами України до виключної компетенції органу виконавчої влади;
в) якщо це може призвести до порушення прав і свобод людини і громадянина або до погіршення якості надання населенню адміністративних і громадських послуг.
Делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади здійснюється виключно законом безстроково, на певний строк або одноразово.
Рішення про делегування окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування всіх або індивідуально-конкретних територіальних громад приймає Верховна Рада України за поданням Кабінету Міністрів України.
Закон про делегування окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування має містити:
а) визначення мети та обгрунтування доцільності делегування окремих повноважень органів виконавчої влади;
б) перелік окремих повноважень органів виконавчої влади в різних галузях діяльності, якими наділяються органи місцевого самоврядування;
в) перелік конкретних органів місцевого самоврядування, які наділяються окремими повноваженнями органів виконавчої влади;
г) порядок передачі органам місцевого самоврядування матеріальних і фінансових засобів, необхідних для виконання делегованих повноважень;
д) строк, на який делегуються окремі повноваження органів виконавчої влади;
е) форми контролю за виконанням органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади;
ж) відповідальність органів місцевого самоврядування за виконання делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади;
з) відповідальність органів державної влади за створення необхідних умов для виконання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень.
Законом про делегування окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування може бути передбачена необхідність укладання договору про виконання делегованих повноважень між органами виконавчої влади, окремі повноваження яких делегуються, та органами місцевого самоврядування, яким ці повноваження делегуються. Договір укладається з метою визначення порядку передачі та використання органами місцевого самоврядування матеріальних і фінансових засобів, необхідних для виконання делегованих повноважень.
Форми контролю за виконанням органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади визначаються законом. При здійсненні контролю за виконанням органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади органи державної влади не можуть втручатися у питання здійснення самоврядних повноважень місцевого самоврядування.
У разі встановлення фактів невиконання або неналежного виконання органом місцевого самоврядування окремих повноважень виконавчої влади контролюючий орган може ініціювати процедуру вилучення цих повноважень.
Окремі повноваження органу місцевого самоврядування – сільської, селищної, міської, районної або обласної ради, її виконавчого органу, сільського, селищного, міського голови можуть бути делеговані іншому органу місцевого самоврядування (органу місцевого самоврядування іншого територіального рівня чи іншої територіальної громади) або органу самоорганізації населення.
Делегування окремих повноважень органу місцевого самоврядування іншому органу місцевого самоврядування здійснюється шляхом укладання відповідного договору на строк, вказаний в договорі. Фінансові засоби, необхідні для виконання цих повноважень передаються іншому органу місцевого самоврядування з місцевого бюджету за окремою статтею, яка є захищеною.
Кошти місцевого бюджету, що виділяються для виконання окремих повноважень органу місцевого самоврядування, що делегуються можуть бути використані органом, якому вони делегуються, виключно за цільовим призначенням.
Повноваження органу місцевого самоврядування не можуть бути делеговані іншому органу у наступних випадках:
а) якщо вони віднесені законом або статутом територіальної громади до виключних повноважень органу місцевого самоврядування;
б) якщо це призведе до погіршення соціально-економічного стану територіальної громади або до погіршення якості надання населенню адміністративних і громадських послуг.
Контроль за виконанням окремих повноважень органу місцевого самоврядування, здійснює рада, яка прийняла рішення про їх делегування, та її виконавчі органи відповідно до своїх повноважень та в межах, визначених договором.
При здійсненні контролю за виконанням окремих повноважень органу місцевого самоврядування рада та її виконавчі органи не можуть втручатися у виконання власних повноважень органу, якому делеговані ці повноваження.
3. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ ОБ’ЄДНАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ
ГРОМАД, ВИЗНАЧЕННЯ СТАТУСУ ДОБРОВІЛЬНИХ ОБ’ЄДНАНЬ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Потребує законодавчого врегулювання питання об’єднання територіальних громад, їх органів для вирішення конкретних спільних питань місцевого значення, визначення статусу таких об’єднань, механізмів утворення і функціонування.
Такі об’єднання утворюються тільки на добровільних договірних засадах із визначенням обсягу участі кожної ради (у тому числі фінансової) у цих спільних проектах. За своєю функціональною ознакою такі об’єднання можуть створюватись для вирішення:
- спільних проектів суміжних громад (розвиток промисловості, сільського господарства, транспорту, зв’язку, системи побутового обслуговування, водопостачання, водовідведення, рекреаційних зон, вирішення питань, пов’язаних з охороною навколишнього природного середовища та раціональним використанням природних ресурсів, охороною здоров’я тощо) – шляхом створення спільних комунальних підприємств та установ;
- розв’язання загальнодержавних проблем, які мають локальний характер із залученням, у визначених постановами Уряду обсягах співфінансування, державних коштів на їх вирішення (меліорація, підтоплення, протипаводкові заходи, створення спеціалізованих підприємств і установ для вразливих верств населення тощо) – шляхом створення у рамках реалізації державних програм спеціальних робочих органів;
- укрупнення (об’єднання) територіальних громад з метою розширення ресурсної бази та покращення якості надання адміністративних і громадських послуг населенню.
Добровільне об`єднання (договірне) територіальних громад з метою їх укрупнення може бути здійснене на принципах:
- муніципального унітаризму – з втратою правосуб`єктності територіальних громад, що об`єднуються, та права виходу із об`єднаної територіальної громади;
- муніципального федералізму – зі збереженням правосуб`єктності територіальних громад, що об`єднуються, та права виходу із об`єднаної територіальної громади. В цьому випадку, за територіальними громадами може бути збережене їх право (в межах обумовленої в договорі колективної потреби саме цих територіальних громад) на створення відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також право оперативного управління певними об`єктами комунальної власності та розпорядження частиною бюджетних коштів, вирішення інших питань, обумовлених у договорі.
Під час проведення реформи адміністративно-територіального устрою доцільно використовувати обидва принципи укрупнення територіальних громад первинного рівня.
Потребує перегляду статус добровільних об`єднань органів місцевого самоврядування, підвищення їх ролі як представників територіальних громад у їх взаємовідносинах з органами державної влади. Для цього слід, зокрема, переглянути статус та порядок реєстрації об’єднань органів місцевого самоврядування, механізм їх утворення і функціонування. Такі об’єднання можуть мати статус всеукраїнських, регіональних (міжобласних та міжрайонних) та місцевих об’єднань, які утворюються для представництва інтересів відповідних органів місцевого самоврядування у відносинах з органами державної влади та іншими структурами. Настала пора формування на основі Асоціації міст України та громад потужного об'єднання – Асоціації місцевих влад України, яке було б спроможне виконувати не лише існуючі функції Асоціації міст, а й виступати в ролі єдиного роботодавця, зокрема, щодо умов оплати праці, проходження служби в органах місцевого самоврядування, працівників комунальних підприємств.
Має бути запроваджено обов’язкову процедуру проведення попередніх консультацій та обговорення проектів рішень органів державної влади з представниками всеукраїнських об’єднань органів місцевого самоврядування. Слід прискорити розроблення стандартів з питань надання державних та громадських послуг. Необхідно також удосконалити механізми правового захисту інтересів місцевого самоврядування, прискорити формування системи адміністративних судів та законодавчого забезпечення її функціонування. Законом має бути визначено також порядок зупинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів невідповідності Конституції та законам України.
4. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ
Моделі організації муніципального управління
(зарубіжний досвід)
1. Форма “сильна рада – слабкий мер” поширилась з Великої Британії. Для неї характерним є фактичне наділення представницького органу місцевого самоврядування – ради як нормотворчими, так і виконавчими повноваженнями. Управління місцевими справами в основному здійснюється через систему галузевих комітетів, які створюються радою, а повноваження мера (який обирається радою) досить обмежені. Так, звичайно, “слабкий мер” наділяється правом вето (найчастіше воно долається простою більшістю голосів членів ради), він може пропонувати проекти рішень для прийняття радою. Всі кадрові призначення “слабкий мер” здійснює лише за погодженням з радою, а ряд виконавчих функцій здійснюють посадові особи місцевого самоврядування, які обираються безпосередньо громадою (скарбник, аторней, клерк тощо).
Ця форма є ефективною лише в умовах невеликих громад. У великих громадах наслідком є дроблення місцевого управління та його слабка координація (відсутня посадова особа, яка б несла відповідальність за всі питання реалізації програми муніципалітету).
2. Форма “сильний мер – рада” поширена у містах США. Характеризується певним дуалізмом в організації муніципальної влади – мер, як і рада, обирається безпосередньо громадою, він наділяється правом вето на рішення ради, яке може бути подолано кваліфікованою більшістю голосів членів ради, готує рекомендації стосовно нормотворчої діяльності ради, відповідає за складання та використання місцевого бюджету, одноосібно призначає та звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними органами управління, вирішує інші поточні управлінські питання. Мер наділяється повноваженнями представляти інтереси громади у відносинах з іншими громадами та центральною владою.
Така форма відповідає умовам великої територіальної громади, складність управління якою вимагає необхідності концентрації владних повноважень і відповідальності в одних руках. Водночас вона може привести до виникнення конфліктних ситуацій між мером і радою, наприклад, у випадку, коли вони представляють інші політичні партії. Її ефективність на практиці обумовлена особистими рисами мера – він повинен бути одночасно і впливовим політичним лідером, і вмілим, компетентним адміністратором.
3. Форма “рада – менеджер” полягає у введенні інституту головного адміністративного чиновника – політично нейтральної фігури, професіонала в галузі управління. Цей чиновник призначається і звільняється радою, а до його функцій входить спрямування та координація повсякденної діяльності муніципальних органів управління, підготовка місцевого бюджету тощо.
Перевага – виконавчі функції здійснюються професіоналом, загальний політичний курс муніципалітету визначається радою. Недолік – неефективність впливу членів громади на політику, що проводиться адміністратором.
Сьогодні така форма застосовується в США, ФРН, Ірландії, Норвегії, Швеції, Фінляндії.
4. Комбінована форма характеризується елементами двох форм
“рада – менеджер” та “сильний мер – рада”. Головний адміністратор підпорядковується не раді, а меру. Мер звільняється від рутинної адміністративної роботи і зосереджується на проблемах вирішення політичних питань.
Ця форма дозволяє певною мірою нівелювати недоліки цих форм: наявність керуючого дає можливість забезпечити професіоналізм в управлінні, а виборці мають змогу безпосередньо впливати на здійснення муніципальної політики, оскільки голосуючи “за” чи “проти” мера, який призначає та звільняє керуючого, вони тим самим голосують за збереження чи зміну міської адміністрації.
Комбінована форма досить широко поширена у великих містах США та Європи.
5. Комісійна форма передбачає обрання територіальною громадою ради комісіонерів (уповноважених) у складі трьох – семи осіб, яка одночасно відіграє роль і представницького, і виконавчого органу місцевого самоврядування. Кожний з комісіонерів при цьому очолює один або кілька функціонально взаємопов’язаних департаментів.
Ця форма не передбачає посадової особи, яка б виконувала функції голови місцевої адміністрації, хоча один з комісіонерів і наділяється титулом мера. Мер не має реальних повноважень, він головує на засіданнях ради комісіонерів та виконує представницькі функції.
Не має широкого поширення (США, Швеція), оскільки на практиці призводить до дроблення муніципального управління та не забезпечує (в силу малочисельності ради) адекватного представництва інтересів різних соціальних груп населення.
6. Форма “сильна рада”, коли до відання ради віднесені як функції загального управління, так і оперативно-виконавської діяльності (через відповідні комітети). Мери або лорд-мери міст обираються радами на строк 1 рік, і їх повноваження обмежені виконанням представницьких функцій та головуванням на засіданнях ради. Одноосібний або колегіальний голова виконавчого апарату відсутній.
Система комітетів поширена у Великобританії, чисельний склад комітетів у графствах та містах-графствах 20 – 30, чисельність комітету 10 – 30 чоловік. До роботи комітетів рада може залучати і найманих працівників (не більше ніж 1/3 від чисельного складу комітету).
З цих моделей у повному обсязі законодавством України задіяна модель “сильний мер – рада” для міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення.
Передбачена законодавством ця ж модель для сільських, селищних та міських (районного значення) рад повністю нівелюється несамостійністю голови в формуванні видаткової частини місцевого бюджету (контрольні показники надають районні фінансові відділи держадміністрацій), існуючою практикою делегування окремих повноважень на районний рівень (дитсадки або фельдшерські пункти, або клуби, або тепловодопостачання). Все це призводить до дуалізму у підпорядкованості цих бюджетних установ (особливо з питань формування їх бюджету).
Передбачена діючим законодавством для районного та обласного рівнів модель “сильна рада – слабкий мер” в умовах відсутності відповідних виконавчих органів не працює. Ці ради, зазвичай, повністю підконтрольні відповідним державним адміністраціям.
Проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні з метою створення дієздатних, самоврядних громад первинного рівня повинно супроводжуватись і поліваріантним вибором моделей муніципального управління.
Для сільських, селищних громад та міських (районного значення) громад найбільш оптимальною моделлю є “сильний мер – рада”.
Для міських (обласного значення) громад пропонується законом визначити поліваріантність вибору моделей управління, зокрема, “сильний мер – рада”, “рада – сильний мер – менеджер”, одночасно передбачивши запобіжні механізми – у разі конфлікту між радою і мером за політичною ознакою, який призводить до неможливості виконання виконавчим органом міської ради своїх функцій.
На рівнях району та області найбільш доцільними є моделі “сильна рада – слабкий мер” або “сильна рада”.
Під час розробки законопроектів з питань організації муніципального управління пропонується надати декілька їх варіантів, з тим щоб конкретна модель організації управління для кожної територіальної громади передбачалась її статутом.
Необхідно законодавчо затвердити для кожного рівня місцевого самоврядування перелік питань, які вирішуються тільки і безпосередньо територіальною громадою (на зборах, або шляхом референдуму).
Прийняття рішень з питань соціально-економічного розвитку відповідної громади потребує обов’язкового громадського обговорення, залученням до їх вирішення механізмів міжсекторного співробітництва. Пропонується законодавчо визначити порядок взаємодії органів місцевого самоврядування з Агентствами місцевого розвитку, іншими неурядовими та бізнесовими структурами.
5. ЕТАПИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ
Реформування системи організації влади на місцевому та регіональному рівнях доцільно розділити на два етапи:
І етап — 2005–2006 роки. Проведення адміністративної реформи, її поширення на місцевий і регіональний рівень, реформування адміністративно-територіального устрою, перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та місцевим самоврядуванням.
Реалізація цих системних взаємопов’язаних реформ залежить від успішності проведення реформи адміністративно-територіального устрою і досягнення її мети – створення дієздатних територіальних громад спроможних самостійно вирішувати весь спектр публічних питань місцевого значення. Доцільно визначити наступний план проведення реформи адміністративно-територіального устрою:
· прийняття проекту Закону України „Про внесення змін до Конституції України” (№ 3207-1) з затвердженням в прикінцевих положеннях строку проведення чергових виборів до місцевих рад п’ятого скликання - жовтень 2006 року (у термін до вересня 2005 року);
· забезпечення проведення на протязі 2005 року обстеження соціально-економічного, фінансового, матеріального стану адміністративно-територіальних одиниць всіх рівнів. Складання на його основі інвентарних списків функціонуючих комунальних установ, підприємств кожної адміністративно-територіальної одиниці та обсягу видатків місцевих бюджетів на утримання кожної з них (які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів). Розробка економічних, фінансових, демографічних та інших критеріїв формування самоврядних, дієздатних територіальних громад та районів, які можуть забезпечити виконання повноважень місцевого самоврядування в повному обсязі. Затвердження цих критеріїв у законодавстві (вересень 2005 року, шляхом прийняття Закону „Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України”);
· розробка, на основі цих критеріїв декількох моделей трансформації існуючого адміністративно-територіального устрою первинного та районного рівнів. З врахуванням думки населення, затвердження постановами Кабінету Міністрів України оптимального варіанту адміністративних меж територіальних громад та районів з визначенням по кожній з них переліків бюджетних установ, що надають громадські послуги населенню і мінімального рівня видатків на їх утримання. Законодавче затвердження принципу, що рівень фінансового забезпечення місцевих бюджетів на надання громадських послуг населенню (у частині видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) ні за яких умов не буде нижче рівня, зафіксованого під час проведення обстеження (строк – березень 2006 року);
· розробка та затвердження на цій основі Закону “Про адміністративно-територіальний устрій України” (в частині визначення назв районів, їх адміністративних центрів, міських громад (обласного, республіканського Автономної Республіки Крим значення) та назв і адміністративних центрів сільських, селищних, міських (районного значення) громад, що входять до відповідних районів (строк – травень-червень 2006 року, з зазначенням, що цей закон вводиться в дію з 1 січня 2007 року);
· розробка та прийняття законодавчих актів І етапу реформування на засадах Національної стратегії місцевого і регіонального розвитку (строк - вересень 2005 – вересень 2006 року);
· розробка проекту Державного бюджету на 2007 рік з врахуванням нового адміністративно-територіального устрою та мінімального рівня місцевих бюджетів (у частині видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів), затверджених Кабінетом Міністрів України (вересень 2006 року).
Реформування системи організації влади на місцевому та регіональному рівнях потребує оновлення існуючих концептуально-правових документів, зокрема:
· Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22.07.98 № 810;
· Концепції державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України від 25.05.01 № 341;
· Концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25.07.02 № 416-р.
Засади реформування територіальної організації влади доцільно викласти в одному концептуальному документі, наприклад, Національній стратегії місцевого і регіонального розвитку. Напрямки та засади реформування, які будуть викладені в Національній стратегії, повинні бути покладені в основу розробки взаємоузгоджених системних нормативних актів.
Зокрема, механізм нормативно-правового забезпечення реалізації І етапу реформування (2005 – 2006 роки) мають становити:
1. Прийняття проекту Закону України „Про внесення змін до Конституції України” (№ 3207-1);
2. Прийняття нової редакції законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”.
3. Прийняття законів України:
„Про органи виконавчої влади”;
„Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України”;
„Про статус сільських, селищних, міських голів”;
„Про міліцію місцевого самоврядування”;
„Про делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування”;
„Про право комунальної власності та управління об’єктами комунальної власності і спільною власністю територіальних громад”.
В умовах проведення адміністративної реформи, її поширення на регіональний та місцевий рівні, започаткуванням проведення адміністративно-територіальної та муніципальної реформи, найважливішим завданням стає організаційне та ресурсне забезпечення цих системних перетворень. Це, у першу чергу, створення ефективної системи управління та моніторингу ходу реформування, розроблення та запровадження Національної стратегії місцевого і регіонального розвитку та детальні плани заходів щодо її реалізації на найближчий період (особливо в частині забезпечення необхідного науково-практичного супроводження адміністративної реформи на місцевому рівні, у тому числі по визначенню критеріїв створення адміністративно-територіальних одиниць та по обсягу повноважень, що будуть передані органам місцевого самоврядування у різних сферах суспільного життя), експериментальна апробація різних методів створення адміністративних одиниць різних рівнів, здатних здійснювати функції публічного управління територіями, взаємодія місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з центральними органами виконавчої влади.
Надання процесам перетворень необхідної динаміки потребує створення дієвих механізмів управління ходом адміністративної реформи від Президента України до місцевих органів публічної влади. Саме на відсутності необхідних органів керування реформою, як одній з суттєвих причин недостатніх темпів перетворень, неодноразово наголошували зарубіжні експерти. Досвід реформування територіальної організації влади найближчих сусідів (Польщі, країн Балтії та деяких інших країн) теж переконує в необхідності цього кроку.
Нині, проблемами місцевого самоврядування та регіональної політики опікуються структурні підрозділи Мінекономіки, Мінфіну, Мін’юсту, Мінпраці, Держжитлокомунгоспу, Держкомстату, Держкомзему та інших центральних органів виконавчої влади. Окрім того, цими проблемами займаються Міжвідомча комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України, Головна служба регіональної та кадрової політики Секретаріату Президента України, Національна рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування при Президентові України, Консультативно-дорадча рада з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України.
Справа ускладнюється й тим, що нині система організації державної влади України знаходиться в стані політичного реформування. Поки що невідомо яким буде розподіл повноважень і відповідальності між різними гілками влади.
Сучасний і майбутній конституційний статус Президента України як загальнонаціонального арбітра щодо забезпечення узгодженої діяльності органів всіх гілок публічної влади: законодавчої, виконавчої, судової та місцевого самоврядування потребує необхідність створення на І етапі реформування такої інституції, як Агентство з питань місцевого самоврядування при Президентові України. Агентство, як центральний консультативно-дорадчий, допоміжний орган при Президентові України, має узгоджувати діяльність з питань місцевого і регіонального розвитку між органами державної влади та органами, громадськими організаціями у сфері місцевого самоврядування; супроводжувати здійснення на місцевому і регіональному рівнях системних реформ (адміністративної, адміністративно-територіальної, муніципальної, бюджетної та міжбюджетних відносин, пенсійного забезпечення, охорони здоров’я, освіти, земельної тощо).
Для цього доцільно надати право Агентству з питань місцевого самоврядування:
- моніторинг реалізації актів Президента України з питань адміністративної реформи на місцевому рівні;
- розробляти концептуальні засади розвитку місцевого самоврядування та програми наукового, правового, освітнього, інформаційного його забезпечення;
- проводити розробку узгоджувальних процедур при прийнятті рішень з питань місцевого самоврядування;
- проводити експертизу та відповідне супроводження проектів законодавчих актів щодо місцевого самоврядування, моніторинг реалізації таких актів;
- здійснювати наукове та методичне забезпечення підготовки, підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад, забезпечення прозорих процедур щодо проведення місцевих виборів, аналіз кадрового потенціалу у сфері місцевого самоврядування;
- надавати спеціалізовані державні послуги територіальним громадам та органам місцевого самоврядування, спрямовані на зміцнення їх організаційної, правової, матеріальної, фінансової самостійності (відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування).
Для узгодження діяльності центральних органів виконавчої влади та розробки засад проведення адміністративної реформи на місцевому рівні, трансформування адміністративно-територіального устрою у Кабінеті Міністрів України доцільно створити Урядовий комітет з питань адміністративної реформи та адміністративно-територіального устрою, а при ньому – відповідну інституцію, яка здійснює моніторинг проведення реформи.
ІІ етап — 2007–2010 роки.
1. Запровадження принципу формування місцевих бюджетів на базі законодавчо встановлених державних соціальних гарантій щодо надання гарантованих рівнів соціальних (громадських) послуг населенню.
2. Відпрацювання ефективних механізмів забезпечення взаємодії різних гілок державної влади та органів місцевого самоврядування з метою спільного пошуку та узгодження шляхів вдосконалення місцевого і регіонального розвитку.
Підвищення ролі асоціацій органів місцевого самоврядування як представників інтересів місцевого самоврядування у взаємовідносинах територіальних громад з вищими та центральними органами державної влади.
3. Запровадження в практику нормотворення організаційно-правових механізмів професійного та громадського обговорення проектів важливих державних документів з питань місцевого та регіонального розвитку (громадські слухання, муніципальні слухання, громадсько-професійні експертизи тощо). Формування законодавчого забезпечення місцевого самоврядування за новою ідеологією, адаптованою до міжнародних стандартів.
4. Утворення цивільного Міністерства внутрішніх справ, основною функцією якого має бути розробка та реалізація засад внутрішньої політики держави.
На ІІ етапі потребує зміни ідеологія законодавчого забезпечення місцевого самоврядування, в тому числі впровадження різних форм безпосереднього волевиявлення громадян. При цьому слід передбачити розробку та прийняття законів про загальні засади територіальної організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні, про засади матеріального і фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні, про самоврядування територіальної громади, про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в районі, про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в області, про адміністративно-територіальний устрій в Україні, про фінанси місцевого самоврядування.
Така логіка законодавчого забезпечення місцевого і регіонального розвитку дозволяє створити комплексну правову систему визначення адміністративно-територіального устрою на його трьох основних рівнях: територіальна громада, район, область. Вона дає також змогу чітко розмежувати повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, втілити у практику місцевого самоврядування основні принципи Європейської хартії місцевого самоврядування щодо його організаційної, правової, матеріально-фінансової самостійності.
Зміцнення повноважень Кабінету Міністрів України в умовах запровадження парламентарно-президентської форми правління вимагає зосередження процесів координації місцевого і регіонального розвитку “в одних руках”. На ІІ етапі реформування (2007 – 2010 роки) доцільно утворити цивілізоване європейське Міністерство внутрішніх справ, цивільного за своїм призначенням, основною функцією якого має бути розробка та реалізація засад внутрішньої політики держави, зокрема з питань:
- напрямів розвитку політичної системи суспільства;
- розробки та реалізації державної регіональної політики у сфері місцевого і регіонального розвитку, місцевого самоврядування;
- державної служби;
- боротьби із злочинністю, підтримання громадського правопорядку;
- захисту від стихійних лих та природних катаклізмів, боротьби з техногенними катастрофами тощо.
6. МІЖНАРОДНІ АСПЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ
Україна, яка є органічною та невід'ємною частиною Європи, поклала за мету поєднати європейську інтеграцію з утвердженням соціально орієнтованої і структурно інноваційної економіки.
Країна вже пройшла певну частину цього шляху. Зокрема, у 1998 році набула чинності після ратифікації Угода про партнерство та співробітництво з Європейським Союзом, у 1998 та 2000 роках Указами Президента України затверджено Стратегію і Програму інтеграції України в ЄС, які визначили основні напрями співробітництва. Важливе значення для встановлення відносин між нашою державою та Євросоюзом мало схвалення Європейською Радою у грудні 1999 року Спільної Стратегії ЄС щодо України. Принциповим кроком у зміцненні та розвитку стратегічного партнерства стали 5-ий саміт України та ЄС (Ялта, вересень 2001 року), а також прийняття Плану дій ЄС в галузі юстиції та внутрішніх справ в Україні (грудень 2001 року).
В серпні 2002 року утворена державна рада з питань європейської та євроатлантичної євроінтеграції України. 12 січня 2003 року підписано Указ Президента України “Про національний центр з питань євроатлантичної інтеграції України”. У листопаді 2003 року видано Указ Президента України “Про заходи щодо підвищення ефективності зовнішньополітичної діяльності держави”. Кабінету Міністрів України було доручено вжити додаткових заходів стосовно досягнення цілей європейської та євроатлантичної інтеграції. У грудні 2003 року видано ще один Указ Президента України, який спрямовано на забезпечення реалізації державної політики у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції, широкої і постійної громадської підтримки цієї політики, створення передумов для поглиблення і розширення відносин України з Європейським Союзом та Організацією Північноатлантичного договору. У березні 2004 року схвалено Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів ЄС. У квітні цього ж року Верховна Рада України ухвалила Закон України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”.
Адаптація національного законодавства передбачає реформування правової системи України та поступове приведення її у відповідність із європейськими стандартами. Важливим чинником реформування правової системи України слід вважати участь нашої держави у міжнародних конвенціях Ради Європи, які встановлюють спільні для цієї організації та ЄС стандарти, в тому числі у галузі місцевої та регіональної демократії.
Реалізуючи свою стратегічну політику, 14 липня 1992 року Україна офіційно заявила про намір стати повноправним членом Ради Європи, провідної міжнародної організації, що створена з метою утвердження та захисту принципів демократії, верховенства закону та невід'ємних прав громадян Європи, а 9 листопада 1995 року набула повноправного членства у Раді Європи. Входження України до числа країн-членів РЄ стало не тільки високою оцінкою триваючих в ній демократичних перетворень, але й поклало на нашу молоду демократію ряд важливих зобов'язань. Одне з них — ратифікація положень Європейської хартії місцевого самоврядування та подальше приведення національного законодавства у відповідність до європейських стандартів та вимог.
Членство України у Раді Європи і її Конгресі місцевих і регіональних влад надали значного імпульсу розвитку національного законодавства та впровадженню європейських норм та стандартів під час реформування сфери місцевого самоврядування.
28 червня 1996 року було прийнято нову Конституцію України. Стаття 7 Основного закону України встановлює: “В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”.
12 червня 1997 року набув чинності Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, що заклав необхідний правовий фундамент подальшого розвитку цієї сфери.
15 липня 1997 року Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування (ЄХМС). Від цього часу Хартія стала частиною національного законодавства України, а з 1 січня 1998 року її положення отримали обов’язкову юридичну силу на всій території України.
Протягом 1998 – 2004 років Верховною Радою України було прийнято ще цілу низку законодавчих актів, що посилили правову основу місцевого самоврядування та її відповідність європейським стандартам. Серед них Закони України “Про порядок передачі об’єктів права державної і комунальної власності” (1998), “Про столицю України – місто-герой Київ” (1999), “Про службу в органах місцевого самоврядування” (2001), “Про органи самоорганізації населення” (2001), “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області” (2001), “Про статус депутатів місцевих рад” (2002), “Про генеральну схему планування території України” (2002), “Про судоустрій” (2002), “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (2004), “Про вибори народних депутатів України” (2004), “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” (2004), “Про транскордонне співробітництво” (2002), а також Бюджетний, Земельний, Цивільний, Кримінальний, Господарський кодекси України.
27 серпня 2003 року Кабінетом Міністрів України було прийняте розпорядження ”Про заходи щодо використання Україною нових можливостей розширення Європейського Союзу та запобігання його можливим негативним наслідкам для України” та відповідний план заходів.
28 квітня 2004 року Указом Президента України схвалена Стратегія економічного та соціального розвитку України “Шляхом європейської інтеграції” на 2004-2015 роки та дано доручення Кабінету Міністрів України, центральним та місцевим органам виконавчої влади враховувати положення Стратегії під час розроблення галузевих проектів і програм.
Загалом на сьогодні в Україні налічується більш як 3 тисячи нормативних актів, в яких згадується термін “місцеве самоврядування”, і біля 700 законів, безпосередньо пов’язані з цим.
Але головною проблемою правового поля України, на якій, до речі, наголошують і представники Ради Європи, є і поки що залишається недостатня відповідність його норм та принципів положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, неузгодженість між собою окремих законів та інших нормативно-правових актів, застарілість підходів, викладених у деяких з них.
Це вимагає проведення відповідної корекції законодавства, зокрема, за допомогою європейських експертів, рекомендацій провідних мі
|
Ваши комментарии
|
Чат
Опросы
Музыка
Треки
НеForМат
Академия
Целит
Юрпомощь
О сервере
О проекте
Юмор
Работа
О нас
Earn&Play
Для контактов
skype:noo.inc
|
